國家稅務(wù)總局稅收規(guī)范性文件制定管理辦法
國家稅務(wù)總局令第41號
《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》已經(jīng)2017年2月24日國家稅務(wù)總局第1次局務(wù)會議審議通過，現(xiàn)予公布，自2017年7月1日起施行。
國家稅務(wù)總局局長：王軍
2017年5月16日
稅收規(guī)范性文件制定管理辦法
第一章 總則
第一條 為了規(guī)范稅收規(guī)范性文件制定和管理工作，落實(shí)稅收法定，促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政，保障稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國立法法》《規(guī)章制定程序條例》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》等法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，結(jié)合稅務(wù)機(jī)關(guān)工作實(shí)際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱稅收規(guī)范性文件，是指縣以上稅務(wù)機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和規(guī)定程序制定并發(fā)布的，影響稅務(wù)行政相對人權(quán)利、義務(wù)，在本轄區(qū)內(nèi)具有普遍約束力并反復(fù)適用的文件。
國家稅務(wù)總局制定的稅務(wù)部門規(guī)章，不屬于本辦法所稱的稅收規(guī)范性文件?！?/span>
第三條 稅收規(guī)范性文件的起草、審查、決定、發(fā)布、備案、清理等工作，適用本辦法。
第四條 制定稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)、民主、公開、統(tǒng)一的原則，符合法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級稅收規(guī)范性文件的規(guī)定，遵循本辦法規(guī)定的制定規(guī)則和制定程序。
第五條 稅收規(guī)范性文件不得設(shè)定稅收開征、停征、減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅事項(xiàng)，不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政事業(yè)性收費(fèi)以及其他不得由稅收規(guī)范性文件設(shè)定的事項(xiàng)。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的設(shè)定減稅、免稅等事項(xiàng)除外。
第六條 縣稅務(wù)機(jī)關(guān)制定稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或者省以上稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收規(guī)范性文件的明確授權(quán)；沒有授權(quán)又確需制定稅收規(guī)范性文件的，應(yīng)當(dāng)提請上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)制定。
縣以下（不含本級）稅務(wù)機(jī)關(guān)以及各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)和臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，不得以自己的名義制定稅收規(guī)范性文件。
第二章 制定規(guī)則
第七條 稅收規(guī)范性文件可以使用“辦法”“規(guī)定”“規(guī)程”“規(guī)則”等名稱，但是不得稱“條例”“實(shí)施細(xì)則”“通知”“批復(fù)”等。
上級稅務(wù)機(jī)關(guān)對下級稅務(wù)機(jī)關(guān)有關(guān)特定稅務(wù)行政相對人的特定事項(xiàng)如何適用稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或者稅收規(guī)范性文件的請示所作的批復(fù)，需要普遍適用的，應(yīng)當(dāng)按照本辦法規(guī)定的制定規(guī)則和制定程序另行制定稅收規(guī)范性文件。
第八條 稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，明確制定目的和依據(jù)、適用范圍和主體、權(quán)利義務(wù)、具體規(guī)范、操作程序、施行日期或者有效期限等事項(xiàng)。
第九條 制定稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)做到內(nèi)容具體、明確，內(nèi)在邏輯嚴(yán)密，語言規(guī)范、簡潔、準(zhǔn)確，避免產(chǎn)生歧義，具有可操作性。
第十條 稅收規(guī)范性文件可以采用條文式或者段落式表述。
采用條文式表述的稅收規(guī)范性文件，需要分章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的，章、節(jié)應(yīng)當(dāng)有標(biāo)題，章、節(jié)、條的序號用中文數(shù)字依次表述；款不編序號；項(xiàng)的序號用中文數(shù)字加括號依次表述；目的序號用阿拉伯?dāng)?shù)字依次表述。
第十一條 上級稅務(wù)機(jī)關(guān)需要下級稅務(wù)機(jī)關(guān)對規(guī)章和稅收規(guī)范性文件細(xì)化具體操作規(guī)定的，可以授權(quán)下級稅務(wù)機(jī)關(guān)制定具體的實(shí)施辦法。
被授權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。
第十二條 稅收規(guī)范性文件由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)解釋。制定機(jī)關(guān)不得將稅收規(guī)范性文件的解釋權(quán)授予本級機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下級稅務(wù)機(jī)關(guān)。
稅收規(guī)范性文件有下列情形之一的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出解釋：
（一）稅收規(guī)范性文件的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；
（二）稅收規(guī)范性文件制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用依據(jù)的。
下級稅務(wù)機(jī)關(guān)在適用上級稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的稅收規(guī)范性文件時(shí)認(rèn)為存在本條第二款規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)提請制定機(jī)關(guān)解釋。
第十三條 稅收規(guī)范性文件不得溯及既往，但是為了更好地保護(hù)稅務(wù)行政相對人權(quán)利和利益而作出的特別規(guī)定除外。
第十四條 稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日后施行。
稅收規(guī)范性文件發(fā)布后不立即施行將有礙執(zhí)行的，可以自發(fā)布之日起施行。
與法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級機(jī)關(guān)決定配套實(shí)施的稅收規(guī)范性文件，其施行日期需要與前述文件保持一致的，不受本條第一款、第二款時(shí)限規(guī)定的限制。
第三章 制定程序
第十五條 稅收規(guī)范性文件由制定機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)起草。內(nèi)容涉及兩個(gè)或者兩個(gè)以上部門的，由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定牽頭起草部門。
第十六條 各級稅務(wù)機(jī)關(guān)從事政策法規(guī)工作的部門或者人員（以下統(tǒng)稱“政策法規(guī)部門”）負(fù)責(zé)對稅收規(guī)范性文件進(jìn)行審查，包括合法性審查和世界貿(mào)易組織規(guī)則合規(guī)性評估。
未經(jīng)政策法規(guī)部門審查的稅收規(guī)范性文件，辦公廳（室）不予核稿，制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不予簽發(fā)。
第十七條 起草稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，聽取基層稅務(wù)機(jī)關(guān)意見。對稅務(wù)行政相對人權(quán)利和義務(wù)可能產(chǎn)生重大影響的稅收規(guī)范性文件，除實(shí)施前依法需要保密的外，起草部門應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見。必要時(shí)，起草部門應(yīng)當(dāng)邀請政策法規(guī)部門共同聽取意見。
聽取意見可以采取書面、網(wǎng)上征求意見，或者召開座談會、論證會等多種形式。
第十八條 起草稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)明確列舉擬被該文件廢止的文件的名稱、文號以及條款，避免與本機(jī)關(guān)已發(fā)布的稅收規(guī)范性文件相矛盾。
同一事項(xiàng)已由多個(gè)稅收規(guī)范性文件作出規(guī)定的，起草部門在起草同類文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)對有關(guān)文件進(jìn)行歸并、整合。
第十九條 稅收規(guī)范性文件送審稿應(yīng)當(dāng)由起草部門負(fù)責(zé)人簽署后，送交政策法規(guī)部門審查。
送審稿內(nèi)容涉及征管業(yè)務(wù)及其工作流程的，應(yīng)當(dāng)于送交審查前會簽征管科技部門；涉及其他業(yè)務(wù)主管部門工作的，應(yīng)當(dāng)于送交審查前會簽相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門；未按規(guī)定會簽的，政策法規(guī)部門不予審查。
起草部門認(rèn)定送審稿屬于重要文件的，應(yīng)當(dāng)注明“請主要負(fù)責(zé)人會簽”。
第二十條 起草部門將送審稿送交審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并提供下列材料：
（一）起草說明，包括制定目的、制定依據(jù)、必要性與可行性、起草過程、征求意見以及采納情況、對稅務(wù)行政相對人權(quán)利和利益可能產(chǎn)生影響的評估情況、施行日期的說明、相關(guān)文件銜接處理情況以及其他需要說明的事項(xiàng)；
（二）稅收規(guī)范性文件解讀稿，包括文件出臺的背景、意義，文件內(nèi)容的重點(diǎn)、理解的難點(diǎn)、必要的舉例說明和落實(shí)的措施要求等；
（三）作為制定依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及稅收規(guī)范性文件紙質(zhì)或者電子文本；
（四）會簽單位意見以及采納情況；
（五）其他相關(guān)材料。
按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)對送審稿進(jìn)行公平競爭審查的，起草部門應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)審查材料。
第二十一條 制定內(nèi)容簡單的稅收規(guī)范性文件，起草部門在征求意見、提供材料等方面可以從簡適用本辦法第十七條、第二十條的規(guī)定。
從簡適用第二十條的，不得缺少起草說明和稅收規(guī)范性文件解讀稿。
第二十二條 政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)就下列事項(xiàng)進(jìn)行合法性審查：
（一）是否超越法定權(quán)限；
（二）是否具有法定依據(jù)；
（三）是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收規(guī)范性文件的規(guī)定；
（四）是否設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政事業(yè)性收費(fèi)以及其他不得由稅收規(guī)范性文件設(shè)定的事項(xiàng)；
（五）是否違法、違規(guī)減損稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)利和利益，或者違法、違規(guī)增加其義務(wù)；
（六）是否違反本辦法規(guī)定的制定規(guī)則或者程序；
（七）是否與本機(jī)關(guān)制定的其他稅收規(guī)范性文件進(jìn)行銜接。
對審查中發(fā)現(xiàn)的明顯不適當(dāng)?shù)囊?guī)定，政策法規(guī)部門可以提出刪除或者修改的建議。
政策法規(guī)部門審查過程中認(rèn)為有必要的，可以通過召開座談會、論證會等形式聽取相關(guān)各方意見。
第二十三條 政策法規(guī)部門進(jìn)行合法性審查，根據(jù)不同情況提出審查意見：
（一）認(rèn)為送審稿沒有問題或者經(jīng)過協(xié)商達(dá)成一致意見的，提出審查通過意見；
（二）認(rèn)為起草部門應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充征求意見，或者對重大分歧意見沒有合理說明的，退回起草部門補(bǔ)充征求意見或者作出進(jìn)一步說明；
（三）認(rèn)為送審稿存在問題，經(jīng)協(xié)商不能達(dá)成一致意見的，提出書面審查意見后，退回起草部門。
第二十四條 政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)世界貿(mào)易組織規(guī)則對送審稿進(jìn)行合規(guī)性評估，并提出評估意見。
第二十五條 送審稿經(jīng)政策法規(guī)部門審查通過的，按公文處理程序報(bào)制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)。
第二十六條 送審稿有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)由起草部門提請集體討論決定：
（一）涉及重大公共利益或者對稅務(wù)行政相對人合法權(quán)益、稅收管理產(chǎn)生重大影響的；
（二）審查存在不同意見且協(xié)商未達(dá)成一致的。
第二十七條 稅務(wù)機(jī)關(guān)牽頭與其他機(jī)關(guān)聯(lián)合制定涉稅文件，省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)代地方人大及其常務(wù)委員會、政府起草涉稅文件，業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)將文件送審稿或者會簽文本送交政策法規(guī)部門審查。
經(jīng)其他機(jī)關(guān)會簽后，文件內(nèi)容有實(shí)質(zhì)性變動的，起草部門應(yīng)當(dāng)重新送交政策法規(guī)部門審查。
第二十八條 稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)以公告形式發(fā)布；未以公告形式發(fā)布的，不得作為稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)。
第二十九條 制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)在本級政府公報(bào)、稅務(wù)部門公報(bào)、本轄區(qū)范圍內(nèi)公開發(fā)行的報(bào)紙或者在政府網(wǎng)站、稅務(wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)站上刊登稅收規(guī)范性文件。
不具備本條第一款所述發(fā)布條件的稅務(wù)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)通過公告欄或者宣傳材料等形式，在辦稅服務(wù)廳等公共場所及時(shí)發(fā)布稅收規(guī)范性文件。
第三十條 制定機(jī)關(guān)的起草部門和政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟蹤了解稅收規(guī)范性文件的施行情況。
對實(shí)施機(jī)關(guān)或者稅務(wù)行政相對人反映存在問題的稅收規(guī)范性文件，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行認(rèn)真分析評估，并及時(shí)研究提出處理意見。
第四章 備案審查
第三十一條 稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)備案審查，實(shí)行有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。
第三十二條 省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)向上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送備案。
省稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于每年3月1日前向國家稅務(wù)總局報(bào)送上一年度本轄區(qū)內(nèi)稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)布的稅收規(guī)范性文件目錄。
第三十三條 報(bào)送稅收規(guī)范性文件備案，應(yīng)當(dāng)提交備案報(bào)告和以下材料的電子文本：
（一）稅收規(guī)范性文件備案報(bào)告表；
（二）稅收規(guī)范性文件；
（三）起草說明；
（四）稅收規(guī)范性文件解讀稿。
第三十四條 上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)的政策法規(guī)部門具體負(fù)責(zé)稅收規(guī)范性文件備案登記、審查、督促整改和考核等工作。
業(yè)務(wù)主管部門承擔(dān)其職能范圍內(nèi)的稅收規(guī)范性文件審查工作，并按照規(guī)定時(shí)限向政策法規(guī)部門送交審查意見。
第三十五條 報(bào)送備案的稅收規(guī)范性文件資料齊全的，上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)政策法規(guī)部門予以備案登記；資料不齊全的，通知制定機(jī)關(guān)限期補(bǔ)充報(bào)送。
第三十六條 上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)對報(bào)送備案的稅收規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，可以征求相關(guān)部門意見；需要了解相關(guān)情況的，可以要求制定機(jī)關(guān)提交情況說明或者補(bǔ)充材料。
第三十七條 上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)對報(bào)送備案的稅收規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)就本辦法第二十二條所列事項(xiàng)以及是否符合世界貿(mào)易組織規(guī)則進(jìn)行審查。
第三十八條 上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)審查發(fā)現(xiàn)報(bào)送備案的稅收規(guī)范性文件存在問題需要糾正或者補(bǔ)正的，應(yīng)當(dāng)通知制定機(jī)關(guān)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)糾正或者補(bǔ)正。
制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按期糾正或者補(bǔ)正，并于規(guī)定時(shí)限屆滿之日起30日內(nèi)，將處理情況報(bào)告上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)。
第三十九條 對未報(bào)送備案或者不按時(shí)報(bào)送備案的，上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)要求制定機(jī)關(guān)限期報(bào)送；逾期仍不報(bào)送的，予以通報(bào)，并責(zé)令限期改正。
第四十條 稅務(wù)行政相對人認(rèn)為稅收規(guī)范性文件違反稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級稅收規(guī)范性文件規(guī)定的，可以向制定機(jī)關(guān)或者其上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)書面提出審查的建議，制定機(jī)關(guān)或者其上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)研究處理。
有稅收規(guī)范性文件制定權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立書面審查建議的處理制度和工作機(jī)制。
第五章 文件清理
第四十一條 制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對稅收規(guī)范性文件進(jìn)行清理，形成文件清理長效機(jī)制。
清理采取日常清理和集中清理相結(jié)合的方法。
第四十二條 日常清理由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)?！ ?/span>
業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法變化以及稅收工作發(fā)展需要，對稅收規(guī)范性文件進(jìn)行及時(shí)清理。
第四十三條 有下列情形之一的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集中清理：
（一）上級機(jī)關(guān)部署的；
（二）新的法律、法規(guī)頒布或者法律、法規(guī)進(jìn)行重大修改，對稅收執(zhí)法產(chǎn)生普遍影響的。
第四十四條 集中清理由政策法規(guī)部門負(fù)責(zé)牽頭組織，業(yè)務(wù)主管部門分工負(fù)責(zé)。
業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)列出需要清理的稅收規(guī)范性文件目錄，并提出清理意見；政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)對業(yè)務(wù)主管部門提出的文件目錄以及清理意見進(jìn)行匯總、審查后，提請集體討論決定。
清理過程中，業(yè)務(wù)主管部門和政策法規(guī)部門應(yīng)當(dāng)聽取有關(guān)各方意見。
第四十五條 對清理中發(fā)現(xiàn)存在問題的稅收規(guī)范性文件，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分類處理：
（一）有下列情形之一的，宣布失效：
1.調(diào)整對象滅失；
2.不需要繼續(xù)執(zhí)行的?！ ?/span>
（二）有下列情形之一的，宣布廢止：
1.違反上位法規(guī)定的；
2.已被新的規(guī)定替代的；
3.明顯不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的。
（三）有下列情形之一的，予以修改：
1.與本機(jī)關(guān)稅收規(guī)范性文件相矛盾的；
2.與本機(jī)關(guān)稅收規(guī)范性文件相重復(fù)的；
3.存在漏洞或者難以執(zhí)行的。
稅收規(guī)范性文件部分內(nèi)容被修改的，應(yīng)當(dāng)全文發(fā)布修改后的稅收規(guī)范性文件。
第四十六條 制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布日常清理結(jié)果；在集中清理結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一發(fā)布失效、廢止的稅收規(guī)范性文件目錄。
上級稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)布清理結(jié)果后，下級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對本機(jī)關(guān)制定的稅收規(guī)范性文件相應(yīng)進(jìn)行清理?！ ?/span>
第六章 附則
第四十七條 稅收規(guī)范性文件的解釋、修改或者廢止，參照本辦法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第四十八條 各級稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)有督察內(nèi)審職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對稅收規(guī)范性文件制定管理工作的監(jiān)督。
第四十九條 稅收規(guī)范性文件合規(guī)性評估的具體實(shí)施辦法由國家稅務(wù)總局另行制定。
第五十條 本辦法自2017年7月1日起施行。《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》（國家稅務(wù)總局令第20號公布）同時(shí)廢止。